選取“小切口” 保障“大民生”
——《天水市城區(qū)引洮供水工程設(shè)施保護條例》出臺始末
王新存/文
《天水市城區(qū)引洮供水工程設(shè)施保護條例》由甘肅省天水市七屆人大常委會第二十七次會議于2020年3月2日通過，甘肅省十三屆人大常委會第十七次會議于2020年6月11日審查批準(zhǔn)，天水市人大常委會于2020年7月15日公告發(fā)布，自2020年8月1日起施行。
這是天水市人大常委會自獲得地方立法權(quán)以來制定的第二部實體性法規(guī)。這部法規(guī)的制定與實施，對于從法律層面保障天水城區(qū)引洮供水工程安全穩(wěn)定運營，讓這一民生水利項目更好惠及于民，具有重大意義。
（2019年3月18日，天水市人大常委會立法調(diào)研組深入城區(qū)引洮供水工程施工現(xiàn)場調(diào)研。)
立項：突出“針對性”，聚焦“大工程”
曾幾何時，天水這座因“天河注水”美麗傳說而得名的城市，因生活用水靠提取藉河和渭河淺層地下水供給而一度面臨供不應(yīng)求的困境，被學(xué)術(shù)界定位為資源型缺水和工程型缺水并存的城市。特別是近年來，隨著城市規(guī)模的擴張和城市人口的增長，城區(qū)供水壓力越來越大，供需矛盾日趨突出，間歇性停水、高層斷水時有發(fā)生，既嚴重影響了居民的正常生活，成為天水人心中的“痛點”，也深度制約著城市的長遠發(fā)展，成為困擾天水的一大“瓶頸”。
面對這一困境，歷屆天水市委、市政府接續(xù)努力，想盡辦法緩解供水壓力。但因客觀條件制約，始終未能從根本上解決這一問題——只能通過修建小規(guī)模應(yīng)急水源工程、挖潛改造提升現(xiàn)有水源地供水能力，以緩解城市用水供需矛盾。但由于水量指標(biāo)、地質(zhì)條件限制和上下游環(huán)境影響等因素均未成功，用水緊張的局面始終未能得到根本扭轉(zhuǎn)。
為了打破缺水困局，2012年以來，天水市委、市政府把徹底解決未來幾十年城市用水問題作為發(fā)展的重大戰(zhàn)略，認真謀劃、反復(fù)論證，作出從洮河引水的重大決策，并多方奔走呼吁、積極努力爭取，最終在省委、省政府的高度重視和省發(fā)展改革委、省水利廳等有關(guān)部門的大力支持下，給天水市調(diào)劑了引洮工程供水指標(biāo)，天水市城區(qū)引洮供水工程得以落地實施。
工程從2014年8月開工建設(shè)，歷時5年，于2019年8月全線整體建成，9月27日正式通水。
天水市城區(qū)供水工程從省引洮供水二期工程四干渠末端通渭縣榜羅鎮(zhèn)取水，通過涵洞、倒虹吸、隧洞等設(shè)施，途經(jīng)武山縣、甘谷縣、秦州區(qū)10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)70多個村，輸（供）水線路全長112.48公里，年供水量5548萬立方米。工程管線穿越鐵路1次，高速公路11次，國道310線6次，渭河干流3次，藉河8次，石油、天然氣管道13次，軍用光纜1次，電力線路、通信光纜、鄉(xiāng)村道路、水渠等百余處。管線穿越地域復(fù)雜，構(gòu)筑物繁多，運行風(fēng)險高。
為了從法律層面保障供水安全和工程效益全面發(fā)揮，在工程建設(shè)期間，天水市政府提出立法項目建議。經(jīng)天水市委批準(zhǔn)，天水市人大常委會將制定條例確定為2019年度立法計劃項目，隨之啟動了保護這項天水市水利史上投資最大、規(guī)模最大的“民生工程”相關(guān)立法工作。
（ 2019年3月19日，天水市人大常委會立法調(diào)研組在秦州區(qū)召開立法座談會。）
起草：注重“接地氣”，實現(xiàn)“民主化”
法規(guī)草案起草過程中，天水市人大常委會法工委、農(nóng)工委，天水市水務(wù)局等起草單位密切配合、精心起草，廣泛聽取社會各界意見建議，始終貫徹了民主立法原則。
組織調(diào)研——摸清現(xiàn)狀，查明原因，明確方向。2019年3月18日至20日，天水市人大常委會法工委牽頭、農(nóng)工委參與，組織市公安局、市司法局、市水務(wù)局、市自然資源局和甘肅水投天水供水有限公司成立立法調(diào)研組，先后深入秦州區(qū)、武山縣、甘谷縣，到供水工程現(xiàn)場實地察看，與縣（區(qū)）政府相關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)人座談交流，入村入戶與群眾交談，聽取引洮供水工程項目負責(zé)人、政府部門負責(zé)人、村委會負責(zé)人、村民代表的意見建議。
調(diào)研組了解到，天水市城區(qū)引洮供水工程構(gòu)筑物形式多樣，雖為全封閉式輸水，但除隧道外，還有大量露天檢查井、排氣閥等設(shè)施；管道周邊隨處可見被人開挖的痕跡，有的還正在搞施工建設(shè)，且大型載重車輛超限行駛，給供水工程安全運行造成隱患；在供水干管、城市供水等水務(wù)管理上，管理主體不夠統(tǒng)一，存在“多龍治水”的問題。針對這些問題，工程設(shè)計、施工單位克服重重困難，在加強與有關(guān)單位溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，進一步完善設(shè)計、施工方案，強化施工管理，工程項目進展順利。但上述問題對后續(xù)管理仍是考驗，需要制度設(shè)計加以規(guī)范。
同時，調(diào)研組也掌握了工程建設(shè)、運營單位及縣區(qū)政府、沿途利益相關(guān)方的訴求，為法規(guī)起草工作奠定了堅實基礎(chǔ)。
開展考察——學(xué)習(xí)考察外省市在供水工程設(shè)施保護方面的立法經(jīng)驗和做法。2019年4月8日至13日，天水市人大常委會法工委牽頭、農(nóng)工委參與，市城鄉(xiāng)供水工程管理局、甘肅水投天水供水有限公司有關(guān)人員參加的立法考察組赴大連、太原、西安等地，就供水工程設(shè)施保護地方立法情況進行學(xué)習(xí)考察。
考察組了解到，大連市先后建設(shè)了引碧入連、引英入連、引大入連、長�？h跨海引水工程等城市引水供水工程，并出臺了《大連市引水供水工程設(shè)施保護條例》。山西省萬家寨“引黃入晉”工程，是解決太原市、大同市、朔州市工業(yè)及生活用水的大型引水工程。為加強工程保護，山西省出臺了《山西省萬家寨引黃工程保護條例》，許多影響工程保護的疑難問題迎刃而解。為解決城市用水問題，西安市投巨資修建了黑河引水工程，出臺了《西安市黑河引水系統(tǒng)保護條例》，為工程設(shè)施保護架設(shè)了“安全網(wǎng)”。
考察組認為，上述三地在引水工程保護地方立法中，既有共性，也有各自的特色。借鑒他們的做法和經(jīng)驗，對制定天水市城區(qū)引洮供水工程設(shè)施保護條例具有一定的參考價值。
形成草案——天水市政府成立起草領(lǐng)導(dǎo)小組，安排市水務(wù)局牽頭起草，市自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建、交通運輸、應(yīng)急管理等相關(guān)部門和秦州區(qū)、甘谷縣、武山縣政府在各自職責(zé)范圍內(nèi)配合起草。在調(diào)研、考察的基礎(chǔ)上，起草工作緊鑼密鼓展開。2019年4月，條例草案初稿完成。起草組采取多種方式廣泛征求社會各界意見，咨諏善道、察納雅言——條例草案初稿先后印發(fā)秦州、甘谷、武山三縣區(qū)政府及市直相關(guān)部門和駐市單位征求書面意見；在網(wǎng)站發(fā)布條例草案初稿內(nèi)容，公開征求意見；邀請?zhí)焖畮煼秾W(xué)院和部分律師事務(wù)所的法律專家召開座談會，聽取意見建議；多次召開立法起草專題會議，反復(fù)修改論證。
經(jīng)過數(shù)易其稿，條例草案基本成熟。根據(jù)《中華人民共和國立法法》《甘肅省擬定法規(guī)草案和制定規(guī)章程序規(guī)定》《天水市人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》等規(guī)定，天水市司法局對條例草案進行了合法性、規(guī)范性審查。
2019年8月5日，經(jīng)天水市政府第46次常務(wù)會議討論通過，條例草案提請?zhí)焖腥舜蟪Ｎ瘯䦟徸h。
（2019年3月20日，天水市人大常委會立法調(diào)研組在甘谷縣磐安鎮(zhèn)召開立法座談會。）
審議：嚴把“程序關(guān)”，追求“準(zhǔn)而精”
審議過程中，天水市人大常委會不斷拓展征求意見的深度和廣度，堅持把修改論證貫徹始終，使社會各界意見得到充分表達，法規(guī)草案的可行性、合法性得到充分論證。
接到天水市政府的議案后，2019年9月10日，天水市人大常委會向各縣區(qū)人大常委會、蘭州大學(xué)法學(xué)院等4個立法研究咨詢基地、清水縣人民法院等8個地方立法聯(lián)系點和市人大常委會立法顧問發(fā)函征求意見建議。2019年10月11日，天水市人大常委會召開各工委、有關(guān)縣區(qū)人大常委會、市直有關(guān)部門、市人大常委會立法研究咨詢基地、地方立法聯(lián)系點負責(zé)人及部分立法顧問參加的論證會，共征求意見61條，歸納梳理為7個方面42條。在分析研究各方面意見建議的基礎(chǔ)上，天水市人大常委會農(nóng)工委提出研究意見，認為條例草案結(jié)構(gòu)比較合理、層次比較清晰、內(nèi)容比較全面，已基本成熟。但有些條款仍不盡完善，需要進一步修改。同時，提出了6條修改意見。
2019年10月28日，天水市七屆人大常委會第二十四次會議對條例草案進行了初次審議。常委會組成人員暢所欲言，從不同角度、不同方面提出意見。大家普遍認為，條例草案結(jié)構(gòu)合理、層次清晰、內(nèi)容全面，符合天水市實際，但核心條款需進一步細化。2019年11月4日，天水市人大常委會辦公室組織召開條例草案修改論證會，邀請市人大常委會相關(guān)工委負責(zé)人、市政府有關(guān)部門負責(zé)人，就初次審議提出的問題進行討論。2019年11月5日，經(jīng)天水市人大常委會有關(guān)工委討論形成條例草案修改建議稿，經(jīng)主任會議討論通過后，于2019年11月8日在《天水日報》和天水人大網(wǎng)站公布，再次征求社會各界意見建議。其后，向省人大常委會財經(jīng)預(yù)算工委匯報并征求了意見建議。2019年12月20日，天水市人大法制委員會綜合各方面意見建議，進行了統(tǒng)一審議，重點就工程保護的終點、管理和保護范圍、禁止行為的情形、罰款幅度等進行深入研究，形成了審議結(jié)果報告。
2019年12月27日，天水市七屆人大常委會第二十五次會議就草案修改稿進行了二次審議。審議中，常委會組成人員突出重點，注重在關(guān)鍵問題、關(guān)鍵條款上發(fā)表意見，形成了審議者與提案者的良性互動。2020年1月7日、2月18日，天水市人大法制委、天水市人大常委會法工委兩次組織召開會議，對常委會組成人員提出的審議意見和有關(guān)人員提出的修改建議進行了研究，形成了《天水市城區(qū)引洮供水工程設(shè)施保護條例（草案表決稿）》。
2020年3月2日，經(jīng)天水市七屆人大常委會第二十七次會議第三次審議后，表決通過了該條例，并報省人大常委會審查批準(zhǔn)。
條例共十七條，分別對立法目的、適用范圍、保護對象、工作機制、禁止行為、法律責(zé)任等進行了規(guī)定。
“《天水市城區(qū)引洮供水工程設(shè)施保護條例》有以下幾個特點：一是地方特色突出。條例規(guī)定的保護對象為天水市城區(qū)引洮供水工程設(shè)施。該工程的建設(shè)、運營、保護屬于地方事務(wù)，符合天水地方立法需求。二是操作性較強。條例的實施范圍在天水市轄區(qū)范圍內(nèi)的武山縣、甘谷縣、秦州區(qū)的工程沿線。條例有針對性地設(shè)定了一系列保護制度，如行政執(zhí)法協(xié)調(diào)保護、突發(fā)性事件應(yīng)急管理、法律法規(guī)宣傳、表彰獎勵等，細化了行政罰款幅度，規(guī)定了六個處罰檔次，更加合理可行。三是條文簡潔規(guī)范。條例立法切口小，規(guī)范事項較為單一，文字表述精煉，重點內(nèi)容突出，符合地方立法技術(shù)規(guī)范要求�！碧焖腥舜蟪Ｎ瘯üの嘘P(guān)負責(zé)人如此解讀。
（2020年7月15日，天水市人大常委會召開《天水市城區(qū)引洮供水工程設(shè)施保護條例》公布實施新聞發(fā)布會。）
宣傳：立足“全方位”，提高“知曉率”
2020年6月11日，甘肅省人大常委會審查批準(zhǔn)后，天水市人大常委會根據(jù)省人大常委會的修改清單對條例進行了最后修改，并經(jīng)主任會議進行了確認。
2020年7月15日，天水市人大常委會在《天水日報》、天水人大網(wǎng)站等新聞媒體登載《天水市城區(qū)引洮供水工程設(shè)施保護條例》文本和公告，并召開新聞發(fā)布會，由天水市人大常委會法工委、農(nóng)工委負責(zé)人回答了媒體的提問。其后，相關(guān)媒體刊發(fā)、播出了答記者問。同時，天水市人大常委會印制《天水市城區(qū)引洮供水工程設(shè)施保護條例》單行本和宣傳冊各2000冊，發(fā)放到市、縣（區(qū)）相關(guān)單位、部門。
為了加強條例的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實施工作，天水市人大常委會還下發(fā)《關(guān)于認真學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實施〈天水市城區(qū)引洮供水工程設(shè)施保護條例〉的通知》，要求市政府及其有關(guān)部門加大條例的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實施力度，通過多種方式宣傳，讓工程沿線群眾知曉條例的主要內(nèi)容，增強保護工程設(shè)施的積極性、主動性，更好遵守和執(zhí)行條例；嚴格按照條例規(guī)定，依法查處侵害城區(qū)引洮供水工程設(shè)施的違法行為。市人大常委會要加大對條例實施情況的監(jiān)督檢查，將條例實施情況納入執(zhí)法檢查范圍，以多種形式督促市政府及其有關(guān)行政執(zhí)法部門嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，發(fā)揮條例保護城區(qū)引洮供水工程設(shè)施的法治保障作用。
（天水在線編輯：陶靜） |
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