認真履行第一責任 切實加強耕地保護
省委常委、副省長 石軍
土地是人類賴以生存和發(fā)展的重要物質基礎，是不可再生的寶貴資源。黨中央、國務院高度重視土地管理工作，并將“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”定為我國的基本國策。胡錦濤總書記多次強調：“要嚴把土地閘門，落實最嚴格的耕地保護制度”。溫家寶總理也明確指出：“節(jié)約集約用地，不僅關系當前經(jīng)濟社會發(fā)展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基，一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線�！�
甘肅地處西北內陸，自然條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱，耕地總體質量較差。全面落實各級政府耕地保護第一責任人的責任，切實加強耕地特別是基本農(nóng)田保護，是關乎我省經(jīng)濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的根本大計。近年來，全省各級政府認真履行耕地保護第一責任，堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護的原則，逐步探索形成了行之有效的耕地保護工作路子，既保障了全省經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展，又守住了耕地紅線。但從目前來看，我們離黨中央、國務院的要求還有較大差距，應當認真總結履行第一責任的經(jīng)驗教訓，繼續(xù)深化履行第一責任的思想認識，認真扎實地履行好第一責任。
認真履行耕地保護第一責任，既是地方政府的法定義務，也是建設法治政府的重要內容。《土地管理法》規(guī)定：“各級人民政府應當采取措施，全面規(guī)劃，嚴格管理，保護、開發(fā)利用土地資源，制止非法占用土地的行為”。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《關于加強土地調控有關問題的通知》等指出，“保護和合理利用土地的責任在地方各級人民政府，省級人民政府應負主要責任”；“地方各級人民政府要對本行政區(qū)域耕地保有量和耕地保護面積負責，政府主要領導是第一責任人”。以上法律和文件清晰界定了地方政府對耕地保護負有第一責任。法治政府的基本要求是政府必須依照法律規(guī)定的權限、程序行使權力。按照這一要求，耕地占用審批、耕地補充以及對違法占用耕地行為實施問責等政府權力，必須納入依法行政、規(guī)范管理的軌道，這與落實耕地保護第一責任的要求是完全一致的。
認真履行耕地保護第一責任，既是構建共同責任機制的首要環(huán)節(jié)，也是建設責任政府的現(xiàn)實需要。土地支撐著千行百業(yè)，關聯(lián)著千家萬戶，利益關系錯綜復雜，管理任務千頭萬緒，僅靠國土資源部門一家的力量，難以全面有效地實施監(jiān)管。只有建立政府主導、部門配合、公眾參與的共同責任機制，才能履行好耕地保護責任。各級政府切實負起耕地保護第一責任，組織、領導、協(xié)調各職能部門和社會公眾共同參與、協(xié)同管理土地特別是耕地，無疑是建立共同責任機制的首要環(huán)節(jié)。責任政府的基本原則是權責一致、過錯問責。按照這一原則，政府掌握土地批、供、用、補、查的重要職權，理應對本行政區(qū)域內耕地保有量和耕地保護面積負責，并對違法違規(guī)占用土地的行為實施問責，維護土地管理的良好秩序，這與落實耕地保護第一責任的要求是相輔相成的。
認真履行耕地保護第一責任，既是解決土地違法行為高發(fā)的有效對策，也是建設廉潔政府的必然要求。當前我省土地管理總體秩序較好，但受諸多因素的影響，違法違規(guī)占用耕地問題還沒有得到根本遏制，一些違法違規(guī)的責任主體還是基層政府，有的違法違規(guī)造成了國有資產(chǎn)流失等嚴重后果，伴生著不正之風和消極腐敗現(xiàn)象。如果各級政府切實負起第一責任，依法報批使用土地，科學合理配置土地使用權，就會建立良好的土地開發(fā)管理秩序，有效解決當前土地管理中存在的問題。廉潔政府要求權力運行接受監(jiān)督、資源通過市場配置，操作公開透明，民眾權益得到有效保障。按照這一要求，政府應不斷完善市場體系，按照市場經(jīng)濟規(guī)則，公開、公平、公正和科學合理配置土地資源，有效防范土地違法違規(guī)行為和潛在的消極腐敗現(xiàn)象，這與落實耕地保護第一責任的要求是內在統(tǒng)一的。
前不久，國務院常務會議專題研究部署土地管理工作，重申必須堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度。從我省實際來看，認真履行耕地保護第一責任，堅持最嚴格的耕地保護和節(jié)約用地制度，必須緊緊盯住一套目標、正確處理一個關系、突出抓好五項工作。
緊緊盯住一套目標：就是通過認真落實建設占用耕地“先補后占”制度，大力開展梯田建設，組織實施土地復墾整理開發(fā)重大項目，確保全省耕地占補平衡和耕地總量動態(tài)平衡，守住耕地紅線，提高耕地質量；通過完善落實耕地保護責任制度、外部監(jiān)督制約機制和責任追究制度，增強基層政府自我約束意識，提高依法行政水平，有效減少直至杜絕重點項目違法用地和以基層政府為責任主體的違法違規(guī)用地。
正確處理一個關系：就是要正確處理保護資源與保障發(fā)展的關系。一方面，我省生態(tài)環(huán)境脆弱，耕地尤其是優(yōu)質耕地資源稀缺，必須全力做好保護工作；另一方面，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和重大項目建設，需要占用一定面積的耕地。全省經(jīng)濟社會發(fā)展處于保護資源與保障發(fā)展的兩難之中。破解這一難題的根本方法是統(tǒng)籌保障發(fā)展與保護資源，兼顧經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益，既發(fā)揮好保障功能，科學合理開發(fā)利用土地資源，促進全省經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展；又實現(xiàn)好保護功能，堅守耕地紅線，維護良好的土地開發(fā)利用秩序。
突出抓好五項工作：
首先，要堅定不移地落實耕地保護責任制。本著對國家負責、對人民負責、對子孫后代負責的態(tài)度，堅決落實耕地保護行政首長負責制。省、市、縣、鄉(xiāng)四級要層層分解國家下達我省的耕地和基本農(nóng)田保有量，逐級簽訂年度耕地保護目標責任書，一級抓一級，層層抓落實，確保全面完成耕地保護目標任務。要加強耕地保護目標責任考核和考核成果的應用，把考核結果作為政府主要負責人履職評價和干部選拔任用的重要依據(jù)，對違法占用耕地情節(jié)嚴重的地方，嚴格按照《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，對政府主要負責人進行問責，督促各級政府主要負責人切實履行耕地保護第一責任。各級政府要把土地管理和耕地保護作為一項重要任務和義不容辭的責任擺上政府工作的重要議事日程，主要負責人和分管負責人要堅持嚴而又嚴的要求，切實加強對土地法律法規(guī)和政策的學習、宣傳和貫徹落實，堅決把耕地保護責任制各項要求不折不扣落實到位。
其次，要積極主動地支持重點項目和民生項目建設用地。突出優(yōu)化保障服務職能，通過下放審批權限、優(yōu)化報批程序、簡化報件材料、縮短辦理時限、重大項目先行用地、提前介入服務等措施，建立反應靈敏、審批快捷、高效服務、保障有力的建設用地審批綠色通道。特別是國土資源、林業(yè)等部門要積極主動服務，圍繞重點項目建設需求，認真負責地為政府當好參謀助手，把好政策關、法律關。加強與行業(yè)用地大戶和重點企事業(yè)單位的溝通聯(lián)系，定期深入項目建設一線，掌握項目用地報批進展，全程跟蹤做好用地服務，加強用地動態(tài)監(jiān)管，防止重點項目違法。對市縣重大項目用地，也要適時組織開展現(xiàn)場審查審核，對符合條件的用地，必須依法依規(guī)及時審批，需上報審批的必須及時上報審批。要依法加快保障性安居工程用地供應，確保落實今年全省保障性安居工程建設用地，并提前做好明年保障性安居工程建設用地供應的儲備和預安排。
第三，要不折不扣地落實土地管理各項規(guī)定。全面落實最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，切實規(guī)范土地管理和耕地保護工作。一是嚴格執(zhí)行各項約束性和禁止性規(guī)定。凡是法律和政策規(guī)定必須做到的，必須堅決做到；凡是明令禁止的，必須令行禁止。特別是要切實做到“五個不準、四個必須”�！拔鍌�不準”，就是不準非法批地、未批先用、批少用多、以租代征，不準違反國家產(chǎn)業(yè)政策及供地政策、土地利用總體規(guī)劃及年度計劃批地用地，不準侵犯和損害農(nóng)民合法權益，不準非法低價出讓國有土地使用權，不準擅自改變土地用途�！八膫�必須”，就是占用耕地必須履行占補平衡義務，經(jīng)營性用地和工業(yè)用地必須實行招拍掛，土地出讓價格必須符合國家規(guī)定，供地必須符合用地定額標準。二是堅持節(jié)約集約利用土地。積極轉變土地利用方式，不斷提高土地綜合利用水平。制訂有差別的土地供應政策，引導和鼓勵項目建設盡量使用未利用土地，少占甚至不占耕地。積極盤活存量土地，適度提高土地開發(fā)利用強度，優(yōu)化土地利用結構。認真執(zhí)行閑置土地處置政策，對閑置土地達到規(guī)定期限的，堅決收回土地使用權。三是切實保障被征地農(nóng)民的合法權益。嚴格履行征地程序，做到征地過程公開透明，征地補償費及時足額發(fā)放到位。征地補償費用不到位、安置不落實的，不得強行征地。妥善解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題，保證其原有生活水平不降低、長遠生計有保障。
第四，要保質保量地抓好耕地補充工作。將完成耕地補充任務與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境的目標有機結合，堅持高起點規(guī)劃、高標準建設、高質量推進，實現(xiàn)耕地數(shù)量與質量雙提升。一是健全項目管理共同責任機制。完善政府主導、國土資源部門牽頭、相關部門配合的項目管理和運行機制。在各級政府的主導下，整合國土、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)、新農(nóng)村建設等各類資金，搭建土地綜合整治平臺，實施田水路林村綜合整治。二是抓好整體規(guī)劃。把重在整理、合理開發(fā)、提高耕地質量作為基本指導思想，從自然環(huán)境條件、水土平衡、占補平衡需求出發(fā)，科學制定區(qū)域土地整理開發(fā)專項規(guī)劃，確立分區(qū)域土地整理復墾開發(fā)重點，推動土地整理開發(fā)工作科學、有序進行。三是提高工程質量效益。嚴格執(zhí)行項目法人制、工程招投標制、合同管理制、項目公告制、財務審計制和竣工驗收制，造出量足質優(yōu)的優(yōu)質耕地，努力把土地整理開發(fā)工程做成富民工程、陽光工程、民生工程，為群眾帶來實實在在的好處。四是明確落實耕作主體。按照土地權屬，落實新增耕地耕作主體，避免出現(xiàn)一邊造地、一邊撂荒的現(xiàn)象。與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營相結合，在調整產(chǎn)業(yè)結構上下功夫，引導農(nóng)民進行土地承包經(jīng)營權流轉，努力實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。注重項目后期管護，落實管護責任，確保項目發(fā)揮長期效益、綜合效益。
第五，要嚴肅認真地預防和查處違法用地。全面貫徹“預防為主、查防并舉”的方針，完善違法違規(guī)預防機制，強化執(zhí)法監(jiān)察手段，堅決防止違法用地特別是違法占用耕地反彈。一是有效預防違法違規(guī)用地。按照省級年巡、市級季巡、縣級月巡、鄉(xiāng)級周巡的要求，組織開展執(zhí)法巡查活動，加大巡查頻次，擴大巡查范圍，及時發(fā)現(xiàn)和制止各類土地違法行為，努力把違法違規(guī)問題遏制在萌芽狀態(tài)，不良影響控制在最小范圍。二是嚴肅查處土地違法違規(guī)案件。根據(jù)土地違法違規(guī)的情節(jié)和性質，采取相應措施，及時果斷處置到位。對造成嚴重不良影響的重大典型違法違規(guī)案件，要按照既處理事、又處理人的原則，由國土、監(jiān)察等部門聯(lián)合辦案，依法予以嚴懲，達到處理一批，教育一片，震懾一方的效果。嚴格實行問責制，對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處，對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的，追究有關領導的責任。三是積極配合國家土地督察機構的工作。自覺接受國家土地督察西安局對我省貫徹執(zhí)行國家土地宏觀調控政策、落實耕地保護責任制、土地管理利用及土地執(zhí)法監(jiān)察等方面情況的監(jiān)督檢查，認真對待國家土地督察西安局在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題和提出的整改意見及督察建議，主動做好整改規(guī)范工作，確保違法違規(guī)行為糾正到位、責任人查處到位、整改措施落實到位、規(guī)章制度完善到位。
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