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國務(wù)院將對(duì)全國土地財(cái)政進(jìn)行首次“大審計(jì)”
(2014-8-16 8:40:12)  來源:經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)   打印本頁

  首次對(duì)全國土地財(cái)政“家底”的大審計(jì)將于本周開始,兩個(gè)月后,審計(jì)報(bào)告將披露各地土地領(lǐng)域的權(quán)力尋租和腐敗現(xiàn)象,一些人或許會(huì)因此離開現(xiàn)在的位置。

  經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉,是次土地管理利用情況專項(xiàng)審計(jì)由國務(wù)院牽頭,審計(jì)范圍一直下到縣級(jí),主要針對(duì)2008年至2013年五年內(nèi)的土地出讓金收支、土地征收、儲(chǔ)備、供應(yīng)、整治、耕地保護(hù)及土地執(zhí)法情況進(jìn)行審計(jì),所涉機(jī)關(guān)包括財(cái)政、國土資源、住建、發(fā)改委、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等在內(nèi)的多個(gè)系統(tǒng)。

  審計(jì)署的18個(gè)特派辦將全程參與本次審計(jì)!笆徲(jì)廳工作人員也會(huì)有一大半下到市縣,包括廳里領(lǐng)導(dǎo)。這次審計(jì)紀(jì)律非常嚴(yán)格,審計(jì)方案由審計(jì)署特派辦人員攜帶,沒有下發(fā)到省里,每個(gè)審計(jì)小組都會(huì)有特派辦的工作人員。”南部省份一位知情人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

  這將是首次全國性土地管理工作審計(jì),其中土地出讓金的問題最為民眾所關(guān)注,大審計(jì)被寄予醫(yī)治地方“土地財(cái)政”的期望。

  2013年,地方政府土地出讓金收入創(chuàng)歷史最高。財(cái)政部公布的2013年全國財(cái)政決算表顯示,地方政府土地出讓金收入決算數(shù)為39073億元,是預(yù)算數(shù)的152.6%。2014年上半年,國有土地使用權(quán)出讓收入已達(dá)21129億元,同比增長(zhǎng)26.3%,而土地出讓金收入在國有土地使用權(quán)出讓收入中的比例,一般能達(dá)到九成以上。

  巧合的是,去年此時(shí),國家首次對(duì)地方債務(wù)情況進(jìn)行了大審計(jì)。業(yè)內(nèi)人士稱,如果說去年的審計(jì)地方債務(wù)是摸清“家底”,那么此次全方位的、包含土地出讓金的全面土地審計(jì)就是尋找問題了,這次將是非常嚴(yán)厲的。

  根據(jù)此前中央巡視組的反饋情況和各地方的整改通報(bào),整體上看,在前三輪被巡視的21個(gè)省份中,有20個(gè)省份發(fā)現(xiàn)了房地產(chǎn)業(yè)腐敗,占比達(dá)95%。“這次真的會(huì)是一次非常大的審計(jì),最后極有可能有些人會(huì)離開現(xiàn)在的位置!币晃粚徲(jì)系統(tǒng)官員告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

  審計(jì)重點(diǎn)

  經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲得的一份地方政府土地審計(jì)自查文件顯示,土地管理的全環(huán)節(jié)主要包括規(guī)劃、計(jì)劃、審批、征收、供應(yīng)和利用等。而這次全國土地大審計(jì)也涉及了上述幾乎所有環(huán)節(jié)。

  其中,土地規(guī)劃管理的審計(jì)主要包括,執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃不嚴(yán)格、土地規(guī)劃與城市規(guī)劃銜接不到位的問題,其中主要是違反規(guī)劃審批土地。

  而土地計(jì)劃管理的審計(jì),主要涉及沒有新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)用地;沒有新增建設(shè)占用農(nóng)用地計(jì)劃指標(biāo)擅自批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用,以及計(jì)劃下達(dá)中由于人為因素所導(dǎo)致的“跑部地進(jìn)”的現(xiàn)象,尤其關(guān)注其中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

  另外,審計(jì)范圍還包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,主要審查在2011年清理整頓后,有無繼續(xù)開展除增減掛鉤外各種名義建設(shè)用地置換;建新地塊供地所得收益,是否用于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),是否優(yōu)先用于支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和農(nóng)民改善生活條件;增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施中,是否存在明顯借社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)名義,逼迫農(nóng)民“上樓”以節(jié)省建新指標(biāo)等損害農(nóng)民利益的行為。

  除了上述規(guī)劃、計(jì)劃和政策環(huán)節(jié),此次還將重點(diǎn)審計(jì)土地審批、征收、供應(yīng)和利用等環(huán)節(jié)。

  其中,建設(shè)用地審批方面,主要審計(jì)越權(quán)審批土地、化大為小拆分審批土地。土地征收方面,主要審計(jì)未批先征、先占土地等非法用地,以及征地時(shí)未完成規(guī)定程序,侵占、騙取征地拆遷補(bǔ)償款、安置補(bǔ)償?shù),還包括拆遷補(bǔ)償款、安置補(bǔ)償和社會(huì)保障不到位的問題。

  土地供應(yīng)方面的審計(jì)內(nèi)容則包括,是否存在不符合劃撥土地條件的單位劃撥土地,虛假招拍掛、串投圍標(biāo)、以及劃撥或協(xié)議出讓土地等違規(guī)交易等。一位曾參與過不少城市開發(fā)項(xiàng)目的咨詢公司老總告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),之所以審計(jì)招拍掛的問題,因?yàn)橹苯由婕巴恋貎r(jià)格和收益;而審計(jì)土地市場(chǎng)政策的合規(guī)問題,也就是公用事業(yè)、社會(huì)事業(yè)與土地捆綁的問題,比如建立一所學(xué)校,將學(xué)校周邊土地支付給投資人作為回報(bào),政策雖然不允許,但是現(xiàn)實(shí)情況卻很多。

  而對(duì)土地利用的審計(jì),主要是擅自改變土地用途、容積率等規(guī)劃條件;土地長(zhǎng)期閑置;違規(guī)擴(kuò)建、自行設(shè)立開發(fā)區(qū)(園區(qū)),以及用未完成征地、拆遷手續(xù)的土地進(jìn)行違規(guī)抵押融資等方面。

  不過,在上述所有的審計(jì)重點(diǎn)當(dāng)中,審計(jì)署對(duì)土地出讓金收支的審計(jì)著墨最多。

  一位熟悉情況的地方國土系統(tǒng)人士告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),審計(jì)會(huì)首先摸清全國土地出讓金的狀況,土地出讓金的征收是否到位,支出是否符合規(guī)定,這也就涉及了國土、規(guī)劃、住建、 財(cái)政等政府部門,還有一個(gè)特殊部門即開發(fā)區(qū)。目前,圍繞土地出讓金問題,部分地方政府容易存在“以租代征”、“先征后返”、“違規(guī)發(fā)證”等違規(guī)問題,而在此次專項(xiàng)審計(jì)中,此類問題亦將成關(guān)注重點(diǎn)。

  經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到,此次對(duì)土地出讓金的審計(jì)重點(diǎn)共分四條。分別包括:建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)涉及土地開發(fā)整理資金的征收;土地出讓收入征收;土地出讓支出和土地出讓收入管理四個(gè)方面。

  “我們最近一直在進(jìn)行審計(jì)方面的培訓(xùn)。”一位地方財(cái)政局綜合科科長(zhǎng)告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),雖然這次土地審計(jì)的對(duì)象主要是國土部門和住建部門,但財(cái)政系統(tǒng)也包含在內(nèi)。

  籌謀土地反腐

  2014年8月12日,全國審計(jì)系統(tǒng)召開電視會(huì)議,部署了2014年土地出讓金及耕地保護(hù)審計(jì)工作,審計(jì)署劉家義審計(jì)長(zhǎng)和總審計(jì)師陳塵肇分別作了動(dòng)員和工作布置講話。

  “這次每個(gè)審計(jì)小組的組長(zhǎng)都是國家審計(jì)署的工作人員,之前不少省市已經(jīng)紛紛由每層政府牽頭進(jìn)行了自查、自糾!币晃粐敛块T的官員告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)。

  經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)了解到,目前審計(jì)署對(duì)湖南省的土地審計(jì)已經(jīng)悄然完畢,全程保密,審計(jì)結(jié)果也沒有對(duì)外公布,這被看作是此次全國土地審計(jì)的一個(gè)試點(diǎn)模板。

  全國土地大審計(jì)其實(shí)早有風(fēng)聲。2014年3月的全國“兩會(huì)”政府工作報(bào)告首次提出,要對(duì)土地出讓金收支和耕地保護(hù)情況進(jìn)行全面審計(jì)。國務(wù)院總理李克強(qiáng)曾表示,對(duì)于社會(huì)公眾高度關(guān)注的一些領(lǐng)域,比如像土地出讓金收入等,我們要全面審計(jì),要通過一系列的制度性措施,讓權(quán)力尋租行為、讓腐敗現(xiàn)象無藏身之地。

  財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)王朝才告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào),土地出讓金作為地方政府收入,慣例性的審計(jì)還是有的,主要的問題是土地出讓金地方政府用得比較自由!斑@次審計(jì)的重點(diǎn)是和土地相關(guān)的腐敗,現(xiàn)在很多腐敗問題以及相關(guān)案件都與土地有關(guān)!蓖醭疟硎。

  2013年,國有土地使用權(quán)出讓收入創(chuàng)歷史新高,達(dá)到4.1266萬億元,同比增長(zhǎng)約45%,其中地方政府的土地出讓金收入占95%。當(dāng)年土地出讓金在整個(gè)地方政府性基金收入中的比例也是高達(dá)86%,而這一比例在2001年僅為16.6%。

  早在2007年,審計(jì)署就曾對(duì)部分城市的土地出讓金進(jìn)行過審計(jì)。

  當(dāng)時(shí)的審計(jì),覆蓋了北京、天津、上海等11個(gè)市及其所轄28個(gè)縣市區(qū),主要是對(duì)2004至2006年國有土地使用權(quán)出讓金的征收、管理、使用及相關(guān)政策執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)調(diào)查。

  結(jié)果顯示,上述11個(gè)城市三年內(nèi)共征收出讓金3510.35億元,其中按規(guī)定納入財(cái)政專戶管理的占97.54%;實(shí)現(xiàn)土地出讓凈收益2618.69億元,按規(guī)定納入基金預(yù)算管理僅占28.82%;支出出讓金3296.59億元。截至2006年底,土地出讓金累計(jì)結(jié)存462.38億元。

  審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn),11城市不同程度地存在欠征、減免和違規(guī)管理使用出讓金等問題,一些地方違規(guī)協(xié)議出讓經(jīng)營(yíng)性用地、“以租代征”農(nóng)民集體土地和拖欠挪用征地補(bǔ)償資金等問題時(shí)有發(fā)生,一定程度上影響了土地市場(chǎng)的健康發(fā)展、國有土地資產(chǎn)收益的安全完整和對(duì)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的維護(hù)。

  這些問題的出現(xiàn),也讓全國性的土地審計(jì)被提上日程!胺浅S斜匾獙(duì)于全國土地出讓金進(jìn)行審計(jì),特別是從財(cái)務(wù)合規(guī)方面,即資金的來源和使用方面!睂徲(jì)署特約審計(jì)員,中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)王雍君說,不少違規(guī)、甚至違法犯罪問題,都是通過審計(jì)部門查出的。


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